FriZ 1+2/2011

Zivile Friedensf├Ârderung der Schweiz - These 5

Langfristig ausgerichtete geografische Schwerpunktsetzung

a) Die Schweiz sollte für die zivile Friedensförderung langfristig ausgerichtete geografische Schwerpunkte setzen. Die Schwerpunkte müssen sich an den historisch gewachsenen Beziehungen zu potentiellen Zielländern, an bestehenden/früheren Engagements (etwa auch im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit), an verwaltungsinternem Fachwissen und soweit möglich an der internationalen Nachfragesituation orientieren.
b) Die geografische Schwerpunktsetzung ist im Sinne der Interessenpolitik der Schweiz auszurichten.
c) Die geografische Schwerpunktsetzung in der zivilen Friedensförderung ist soweit möglich und sinnvoll mit jener der militärischen Friedensförderung und der Entwicklungszusammenarbeit zu koordinieren.

Es ist offensichtlich, dass die Schweiz nicht in jeder neuen Krise eine Rolle spielen kann, denn ein seriöses Engagement erfordert beträchtliche zeitliche und finanzielle Investitionen. Angesichts der Komplexität der Konflikte und der zunehmenden Nachfrage nach Interventionen ist Konzentration deshalb auch in der zivilen Friedensförderung unerlässlich: Die Bemühungen müssen deshalb auf bestimmte Länder und Regionen fokussiert werden. Aufgrund einer vertieften Analyse im Jahre 2005 wurden zwischen 2006 und 2007 die geografischen Schwerpunkte neu definiert und die Zahl der Schwerpunktinterventionen von dreizehn (2004) auf sieben (2007) verkleinert. Die Liste der Schwerpunktländer und -regionen wird jährlich überprüft und den politischen Entwicklungen und Handlungsmöglichkeiten angepasst: So wurde Sri Lanka von der Liste genommen und das entsprechende Programm schwergewichtig auf Menschenrechtsmonitoring reduziert. Im Gebiet der Grossen Seen ist entschieden worden, sich ausschliesslich auf Burundi zu konzentrieren. Andererseits ist neu ein Programm in West- und Zentralafrika in die Schwerpunktliste aufgenommen worden, welches Interventionen in Tschad, Mali/Niger und zugunsten subregionaler Organisationen entwickelt. Gegenwärtig laufen Diskussionen darüber, den Schwerpunkt Kolumbien künftig auf eine thematisch ausgerichtete Intervention zu reduzieren und stattdessen im zentralasiatischen Raum ein Pilotprogramm aufzubauen. Der Ausstieg oder Einstieg wird auf der Grundlage von Kriterien entschieden, welche der Bundesrat in der zweiten Rahmenkreditbotschaft festgelegt hat:

  1. Einstiegspunkte und komparative Vorteile: Bestehen besondere historische, politische oder wirtschaftliche Beziehungen? Verfügt die Schweiz über spezifische Kompetenzen, welche sie zur Lösung des Konflikts oder zur Stärkung der Menschenrechte in der Konfliktregion besonders befähigen?
  2. Aussenpolitische Interessen: Gibt es direkte sicherheits-, wirtschafts-, migrations- oder entwicklungspolitische Auswirkungen eines Konfliktes? Sind humanitäre oder ökologische Folgen zu berücksichtigen, die ein Konflikt für die Schweiz haben kann?
  3. Wirksamkeit: Besteht realistische Aussicht, dass ein schweizerisches Engagement einen signifikanten Beitrag zur Friedensförderung oder zum Menschenrechtsschutz zu leisten vermag?
  4. Nachfrage: Wird ein Engagement von den Konfliktparteien erwünscht beziehungsweise wird es von der staatlichen Partei mindestens toleriert?
  5. Synergien: Sind Synergien mit multilateralen Missionen oder mit anderen Aktivitäten der Schweiz, namentlich mit der Entwicklungszusammenarbeit und der militärischen Friedensförderung, zu realisieren?
  6. Risiko: Steht das politische Risiko in einem vernünftigen Verhältnis zum erwarteten Ertrag? Bewegen sich die Gefahren für das Personal vor Ort in einem vertretbaren Rahmen?

Aufgrund dieses Kriterienkatalogs ist dann eine Güterabwägung vorzunehmen. Dabei ist offensichtlich, dass sich Akteure wie die Schweiz oder Norwegen stärker auf die Kriterien der Nachfrage seitens der Parteien oder besonderer Einstiegspunkte, wie beispielsweise einer Vertrauensbeziehung zu einer Konfliktpartei, abstützen werden als Mittel- und Grossmächte, welche in gewissen Ländern und Regionen handfeste nationale Interessen verfolgen. Das Engagement wird also in erster Linie dort gesucht, wo ein Mehrwert zur Konfliktlösung erbracht werden kann. Wie in Kapitel 2 dargelegt worden ist, steht dies aber keineswegs im Widerspruch zu einer interessengeleiteten Friedenspolitik. Dabei bleibt das dominante Interesse der schweizerischen Friedenspolitik die Leistung eines substantiellen Beitrages an die Lösung globaler Probleme im Sinne einer sinnvollen Lastenteilung (burden sharing) innerhalb der internationalen Gemeinschaft. Dies ist eine für Vermittlungsaufgaben vorteilhafte Interessenlage, da sie nicht im Gegensatz zum Anspruch an Unparteilichkeit steht. Sie heisst im weiteren auch, dass dem Kriterium der geografischen Nähe nicht mehr dieselbe Bedeutung zukommt wie in der traditionellen Sicherheitspolitik während des Kalten Krieges.

Heute konzentriert die Schweiz ihre Bemühungen auf Südosteuropa, den Nahen Osten, Nepal, West- und Zentralafrika, Kolumbien, Burundi und den Sudan. Es handelt sich um Länder und Regionen, in denen die Schweiz nachweislich einen Mehrwert erbringen kann und in denen Synergien mit anderen Aktivitäten des Bundes bestehen oder entwickelt werden konnten. Dies trifft für die humanitäre Hilfe im Sudan, in Burundi wie auch im Nahen Osten zu. Dank der Entwicklungszusammenarbeit verfügt die Friedensförderung in Nepal, Tschad oder Mali überhaupt über die nötigen Vertrauensbeziehungen, um als relevanter Akteur einzusteigen. Dazu gehört im Übrigen auch die nötige Infrastruktur (Koordinationsbüros), um vor Ort tätig zu werden. Damit ist aber nicht gesagt, dass das Synergiepotential zwischen diesen Instrumenten des Bundes bereits völlig ausgeschöpft wäre. Gerade Norwegen zeigt auf überzeugende Weise, wie friedensfördernde Aktionen auf wirksame und sichtbare Weise mit Mitteln der humanitären Hilfe unterstützt werden können, ohne dabei die humanitären Prinzipien in irgendeiner Art zu verletzen. Die weiteren Synergiemöglichkeiten zwischen Friedensförderung und Entwicklungszusammenarbeit liegen vor allem im Bereich von Massnahmen im Umgang mit fragiler Staatlichkeit. Schwache staatliche Strukturen sind ein Kennzeichen vieler postkonfliktueller Situationen. Während sich die klassische Entwicklungszusammenarbeit und ihre Instrumente in solchen Lagen nur sehr beschränkt eignen, sind in den letzten Jahren flexiblere Interventionsformen entwickelt worden, die einen wichtigen Beitrag zur Stabilisierung und zum Wiederaufbau tragfähiger staatlicher Strukturen zu leisten vermögen. Der Einsatz solcher Instrumente kann noch verstärkt flexibel auf friedenspolitische Akzentsetzungen abgestimmt werden.

Die Schwerpunktsetzung der militärischen Friedensförderung stimmt mit der zivilen überein: Das Gros der Mittel ist im Westbalkan engagiert, während der Einsatz der Militärbeobachter, der Minenräumungsspezialisten oder der Experten der technischen Zusammenarbeit in den Bereichen Sicherheitssektorreform und sichere Lagerung von Waffen und Munition, wo immer möglich, auf die vom EDA gesetzten Schwerpunkte ausgerichtet wird. Beispiele sind hierfür das ebenso wichtige wie sensible Sicherheitssektorreform-Vorhaben des VBS im Südsudan oder die für Mali geleistete Unterstützung bei der Lagerverwaltung von Waffen und Munition. Konzentration der Mittel bedeutet jedoch nicht Preisgabe jeglicher Flexibilität. Ein friedenspolitischer Akteur muss reagieren können, wenn sich plötzlich und unvermittelt viel versprechende Handlungsfelder ausserhalb der definierten Schwerpunkte öffnen. Um beiden Zielen (Fokussierung und der genügenden Flexibilität) gerecht zu werden, hat der Bundesrat in der zweiten Rahmenkreditbotschaft vorgegeben, dass 80 Prozent der nach geografischen Kriterien verteilten Mittel des Rahmenkredits zugunsten der auf der Liste festgelegten Schwerpunktländer und -regionen auszugeben sind; die übrigen 20 Prozent fliessen in Pilotprogramme oder bleiben als strategische Reserve verfügbar, so dass eine kurzfristige Reaktion auf sich bietende politische Chancen möglich ist. Grundsätzlich hat sich diese Aufteilung bewährt. Ein Blick auf den Controlling-Bericht 2009 zeigt allerdings, dass die gesetzte Quote wie im Vorjahr leicht überschritten worden ist: Statt der angestrebten 20 Prozent haben 24 Prozent der bilateral platzierten Ausgaben ausserhalb der Schwerpunktländer stattgefunden. Für den nächsten Rahmenkredit wird sich also die Frage stellen, ob die Vorgabe zugunsten einer etwas grösseren Flexibilität angepasst werden soll oder nicht.

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