Auf den ersten Blick ist der Nukleare Nichtverbreitungsvertrag (NVV, siehe Randspalte) – auch bekannt als Atomwaffensperrvertrag - eines der erfolgreichsten Vertragswerke der internationalen Politik. Nahezu alle Staaten, die den Vereinten Nationen angehören, sind auch NVV-Mitglieder. Nur Israel, Pakistan und Indien blieben fern; Nordkoreas Vertragsrückzug von 2003 wird nicht von allen Vertragsstaaten anerkannt. Lediglich die USA, Russland, China, Frankreich und Grossbritannien dürfen gemäss den NVV-Bestimmungen Kernwaffen besitzen. Alle anderen Mitgliedsländer haben für immer (der NVV wurde 1995 von einer Vertragsstaatenkonferenz unbefristet verlängert) auf den Besitz dieser stärksten aller Waffen verzichtet. Die vom Vertrag als Atomwaffenstaaten definierten Mächte verpflichten sich zudem zu ernsthaften atomaren Abrüstungsbemühungen im Rahmen der allgemeinen Abrüstung, um die sich alle Staaten kümmern sollen. Zudem haben alle Vertragsstaaten freien Zugang zur friedlichen Nutzung des Atoms, solange der militärische Missbrauch überprüfbar ausgeschlossen bleibt.
Seit geraumer Zeit befindet sich das nukleare Nichtverbreitungsregime in einer Krise. Nordkorea, das mit seinem NVV-Beitritt 1985 eigentlich rechtlich verbindlich auf Nuklearwaffen verzichtet hatte, war bereits 1992 von der Internationalen Atomenergiebehörde (IAEO) dabei erwischt worden, heimlich spaltbares Material produziert zu haben. Alle diplomatischen Bemühungen unter Führung der USA, Nordkorea auf dem Weg zur Bombe zu stoppen, blieben letztlich erfolglos. Pjöngjang hat inzwischen zwei nukleare Tests durchgeführt, wobei der letzte vom Mai 2009 erfolgreich war.1
Zudem ist allem Anschein nach Iran, ebenfalls vertraglich gebundener Nichtkernwaffenstaat, drauf und dran, sich eine Atomwaffenoption zu erarbeiten. Sollte es auch Teheran gelingen, trotz vertraglich verbrieftem Verzicht auf Nuklearwaffen doch zur Atommacht aufzusteigen, droht das gesamte Nichtverbreitungsvertragswerk in sich zusammenzubrechen.
Vor diesem Hintergrund konzentrieren sich Vertragsmitglieder vornehmlich der Nordhalbkugel auf die Stärkung der Nichtverbreitungsnorm. Sie fordern verschärfte Überwachungsmassnahmen sowie die Eingrenzung des Zugangs zu als sensitiv eingeschätzten Technologien wie der Urananreicherung und der Wiederaufbereitung. Demgegenüber liegt der Schwerpunkt vieler Schwellen- und Entwicklungsländer eher auf nuklearen Abrüstungsforderungen.
Angesichts dieser Risse, die sich durch die Vertragsstaatengemeinschaft ziehen, scheiterte die letzte der alle fünf Jahre stattfindenden Überprüfungskonferenzen im Jahr 2005. Die Delegationen gingen nach vierwöchiger Aussprache ohne substanzielles Schlussdokument auseinander. Während die damalige amerikanische Bush-Administration Führungswillen vermissen liess, waren manche Delegationen aus Schwellen- und Entwicklungsländern ihrerseits nicht in der Absicht nach New York gekommen, die Konferenz zu einem Erfolg zu bringen.2
Die effektive Überprüfbarkeit des Verzichts auf Nuklearwaffen durch die Nichtkernwaffenstaaten ist zwingende Voraussetzung der Wirksamkeit des Atomwaffensperrvertrages. In der Vergangenheit gab es immer wieder Zweifel an der Vertragstreue einzelner Mitgliedsstaaten. Im Mai 1997 wurde daher durch den IAEO-Gouverneursrat das Modellprotokoll als Zusatz zu den bisherigen Sicherungsabkommen angenommen. Die darin festgelegten modernen Verifikationsregeln basieren auf zwei Säulen: mehr Information und mehr Zugang.3 Mit Hilfe der erweiterten Informationspflicht sollen möglichst alle Aktivitäten in den Blick genommen werden, die mit dem Kernbrennstoffkreislauf in Verbindung stehen. Um die Vollständigkeit und Korrektheit der Meldungen überprüfen zu können, wurden die Zugangsrechte der IAEO-Inspektoren wesentlich erweitert. So dürfen die Inspektoren an jedem beliebigen Platz Umweltproben nehmen.
Voraussetzung einer erfolgreichen Umsetzung der modernen Verifikationsregeln ist ihre Inkraftsetzung durch die NVV-Vertragsstaaten. Derzeit haben etwa 100 der NVV-Mitglieder die modernen Verifikationsregeln in Kraft gesetzt. Abseits bleiben wichtige Länder wie Brasilien und Ägypten sowie auch Syrien und der Iran. Von dieser Staatengruppe wird eine Reihe von Argumenten für ihre ablehnende Haltung angeführt. Allgemein sind viele Nichtkernwaffenstaaten der Auffassung, solange die Kernwaffenmächte keine durchgreifenden Fortschritte bei der Abrüstung erzielt haben, könnten den nuklearen Habenichtsen keine neuen Pflichten aufgebürdet werden. Darüber hinaus sei das Zusatzprotokoll als freiwillige Massnahme vom IAEO-Gouverneursrat beschlossen worden.4
Protagonisten einer «Renaissance der Kernenergie» gehen von einer Verdopplung oder gar Verdreifachung der nuklearen Kapazitäten bis zum Jahr 2050 aus. Ob der Anteil des Atomstroms an der globalen Stromerzeugung in den kommenden Jahren tatsächlich steigen wird, bleibt jedoch umstritten. Kritiker stellen in Frage, ob die Atomindustrie überhaupt dazu in der Lage wäre, die dafür erforderliche Anzahl von Kernkraftwerken zu bauen. Dennoch herrscht Einigkeit, dass die Anzahl derjenigen Länder, die neu in die Kernenergienutzung einsteigen wollen, wachsen wird.
Solange sich die Kernenergiebetreiber auf die üblichen Leichtwasserreaktoren beschränken, bleiben die mit der geografischen Ausweitung der Kernenergie verknüpften Risiken des militärischen Missbrauchs überschaubar. Wesentlich gefährlicher sind jedoch die Urananreicherung sowie die Wiederaufbereitung. Beide Techniken eignen sich gut für die Herstellung waffenfähigen Spaltmaterials – entweder hoch angereichertes Uran oder Plutonium.
Vor diesem Hintergrund hat sich eine breite internationale Debatte über die Multinationalisierung des nuklearen Brennstoffkreislaufes entwickelt. Viele verschiedene Vorschläge liegen dazu auf dem Tisch. Sie eint die Idee, Anwendern der zivilen Kernenergie wirtschaftliche Anreize zu schaffen, damit sie auf kostspielige nationale Anreicherungsprojekte verzichten. Zugleich sollen sie jedoch einen gesicherten Zugang zu Spaltmaterial zur Nutzung in zivilen Reaktoren bekommen.
Die meisten Schwellen- und Entwicklungsländer bleiben den Vorschlägen für die künftige Gestaltung des Brennstoffkreislaufes gegenüber skeptisch. Schon deshalb, weil viele von nuklearen Lieferländern stammen. Die Schwellen- und Entwicklungsländer wollen von ihnen keine Lösungen oktroyiert bekommen. Darüber hinaus wird die Gefahr gesehen, dass grundsätzliche Restriktionen für den Zugang zu sensitiven Technologien entstehen könnten, wobei es die westlichen Länder sind, die definieren, was als sensitiv einzustufen ist.
Die Möglichkeit eines jeden NVV-Mitgliedsstaates, nach Art. X das Abkommen mit einer dreimonatigen Kündigungsfrist und unter Verweis auf aussergewöhnliche Umstände die höchsten Sicherheitsinteressen des Staates betreffend verlassen zu können, stellt ein weiteres schwerwiegendes Problem dar. Bis jetzt hat mit Nordkorea lediglich ein Land diese Regelung angewandt. In der Vergangenheit wurde bereits vorgeschlagen, austrittswillige Staaten sollten ihr Begehren vor einer NVV-Sonderkonferenz begründen. Viele Mitgliedsstaaten lehnen solche Überlegungen aber mit Verweis auf eine damit verbundene Einschränkung des Austrittrechts ab.
US-Präsident Barack Obama setzte die nukleare Abrüstung von Beginn an ganz oben auf seine Agenda. In seiner Prager Rede vom April 2009 verkündete er sogar eine Welt ohne Kernwaffen als Ziel amerikanischer Politik. Mit dem ein Jahr später am gleichen Ort mit seinem russischen Amtskollegen Medwedew unterzeichneten Neu-START Abkommen konnte Obama schon bald einen ersten wichtigen Erfolg vorweisen. Die dort festgelegten Obergrenzen für stationierte strategische Kernsprengköpfe von 1550 sowie maximal 800 weit reichenden Raketen und Fernbombern je Seite unterschreiten diejenigen des Moskauer Abkommens von 2002. Zugleich werden aufgrund neuer Zählregeln aber auch Spielräume offen gelassen. Während Russland ohnehin nicht plante, mehr Kernwaffen zu stationieren als vom Neu-START Abkommen zugelassen, vermeiden die USA weit reichende Entscheidungen, die im Falle niedrigerer Obergrenzen fällig würden.5 Der Neu-START Vertrag muss zudem in Russland erst noch durch die russische Duma und den Föderationsrat, in den USA vom US-Senat ratifiziert werden. Letzteres könnte sich für Obama angesichts der erforderlichen 2/3 Mehrheit und republikanischen Kritik als schwierig erweisen.
Trotz dieser positiven Entwicklungen pochen viele Nichtkernwaffenstaaten auf weitere Abrüstungsmassnahmen.
Indien und Pakistan verweigern ihre NVV-Mitgliedschaft. Beide demonstrierten mit ihren Nuklearexplosionen von 1998 ihre Fähigkeit zum Bau von Kernwaffen. Trotz Sanktionsmassnahmen des Weltsicherheitsrates haben sie sich mittlerweile als Atommächte etabliert. Indien hat sogar auf Betreiben der USA insofern einen Sonderstatus erhalten, als es nunmehr bei der friedlichen Nutzung der Kernenergie unterstützt werden darf – ein Privileg, das sonst nur Nichtkernwaffenstaaten zukommt, die sich in vollem Umfang den Überwachungsmassnahmen der Internationalen Atomenergieorganisation (IAEO) unterwerfen. Dieser Vorgang wird von vielen Nichtkernwaffenstaaten heftig kritisiert, waren sie doch davon ausgegangen, dass es ausserhalb des NVV keine Staaten geben würde, die über Atomwaffen verfügen können und zugleich bei der friedlichen Nutzung der Kernenergie unterstützt werden. Vielmehr war ihre Annahme, sie würden bei ihren zivilen Atomprojekten als Belohnung dafür unterstützt, auf Atomwaffen für immer verzichtet zu haben.
Israel, das dem NVV ebenfalls nicht beitrat, ist ein Sonderfall. Es verfügt seit Ende der sechziger Jahre über Nuklearwaffen, aber keine israelische Regierung hat dies je ausdrücklich bestätigt. Bestandteil der unbefristeten Verlängerung des NVV 1995 war eine Nahost-Resolution, welche die Einrichtung einer kernwaffenfreien Zone in dieser Region vorsah. Wie von allen arabischen NVV-Vertragsstaaten wie auch Iran aber beklagt wird, wurden seitdem keine erkennbaren Massnahmen ergriffen, um dieses Ziel zu verwirklichen.
Aufgabe der alle fünf Jahre stattfindenden Überprüfungskonferenzen ist die Überprüfung der Einhaltung der Vertragsbestimmungen sowie die Erarbeitung von Vorschlägen und Massnahmen zu ihrer besseren Umsetzung.
Um sich nicht erneut nur mit Versprechungen abspeisen zu lassen, forderten viele Blockfreie einen konkreten Zeitplan zur vollständigen nuklearen Abrüstung bis zum Jahr 2025 sowie eine Konvention über das Verbot von Nuklearwaffen. Ein solches Vorgehen wurde jedoch von den USA wie auch den anderen Kernwaffenmächten entschieden abgelehnt.
Demgegenüber wiesen viele Blockfreie6 Überlegungen zurück, das Zusatzprotokoll zu den IAEO-Sicherungsabkommen zum Standard der Verifikationserfordernisse zu machen. Auch waren viele unter ihnen nicht daran interessiert, Projekte für die Multinationalisierung des nuklearen Brennstoffkreislaufes in einem Abschlussdokument in den Vordergrund zu rücken. Als zentraler Streitpunkt kristallisierte sich im Laufe der Beratungen zunehmend die Nahostresolution von 1995 heraus. Während Iran und arabische Staaten unter Führung Ägyptens entschlossene Schritte zu ihrer baldigen Umsetzung sowie einen NVV-Beitritt Israels als Nichtkernwaffenstaat forderten, wollten westliche Länder wie auch Russland zunächst einen politischen Prozess in Gang setzen, der allmählich zu Fortschritten führen sollte.
Unter hohem Engagement der Obama-Administration gelang ein Kompromiss. Der UN-Generalsekretär sowie die Ko-Sponsoren der Nahostresolution von 1995, die USA, Russland und Grossbritannien, werden in Zusammenarbeit mit den Staaten der Region im Jahr 2012 eine Konferenz einberufen, bei der die regionalen Anrainer über eine Zone frei von Atom- und anderen Massenvernichtungswaffen beraten.
Durch diese Vereinbarung gelang es der Obama-Administration nicht nur, die NVV-Überprüfungskonferenz überhaupt mit einem gemeinsamen Abschlussdokument zu beenden. Vielmehr konnte damit auch eine gemeinsame Frontstellung Irans und arabischer Staaten gegen den Westen verhindert und Teheran am Ende weitgehend isoliert werden. Dafür musste ein Preis entrichtet werden. Israel wird ausdrücklich aufgefordert, dem NVV als Nichtkernwaffenstaat beizutreten, während Iran nicht als ein Staat genannt wird, bei dem Zweifel an seiner Vertragstreue bestehen. Zugleich besteht nun jedoch die konkrete Möglichkeit, einen gefährlichen nuklearen Rüstungswettlauf in Nahost zu verhindern. Der Schlüssel dafür liegt weiterhin in Teheran. Die USA werden nunmehr im Einvernehmen mit ihren Partnern im Rahmen der E-3 plus 3 (Frankreich, Grossbritannien, Deutschland und Russland) ihre Bemühungen einschliesslich der Verabschiedung neuer Sicherheitsratsresolutionen intensivieren, Iran auf dem Weg zur Entwicklung einer Atomwaffenoption zu stoppen.
Im Vergleich zu den vereinbarten praktischen Schritten bezüglich der Nahostregion blieben die weiteren Beschlüsse der NVV-Überprüfungskonferenz 2010 eher vage. Der Aktionsplan zur Abrüstung verpflichtet alle Staaten, am Ziel einer Welt ohne Atomwaffen festzuhalten. Darüber hinaus wurde die Umsetzung der Beschlüsse von 2000 im Rahmen der dreizehn Schritte betont. Die Kernwaffenstaaten sollen konkrete Abrüstungsschritte vereinbaren und Verhandlungen über ein Kernwaffenverbot erwägen. Zeitpläne wurden in dieser Hinsicht nicht erwähnt. Russland und die USA werden aufgefordert, ihr Neu-START Abkommen möglichst bald zu ratifizieren. Auch das Atomteststoppabkommen (siehe Randspalte) soll möglichst bald in Kraft treten und Verhandlungen über ein verifizierbares Verbot der Produktion spaltbaren Materials zu Waffenzwecken in der Genfer Abrüstungskonferenz beginnen.
Der Aktionsplan zur Nichtverbreitung fordert alle Staaten auf, Anstrengungen zur Universalisierung des NVV zu unternehmen. Staaten, die bisher noch kein Zusatzprotokoll zu den IAEO-Sicherungsabkommen in Kraft gesetzt haben, werden ermutigt, dies zu tun. Der Aktionsplan über die friedliche Nutzung der Kernenergie sieht u. a. vor, dass die Diskussionen über die Entwicklung von multilateralen Ansätzen hinsichtlich des nuklearen Brennstoffkreislaufes fortgesetzt werden.7
Der grösste Wert dieses Ergebnisses besteht darin, dass die Überprüfungskonferenz nicht erneut im Streit auseinander ging. Wäre dies eingetreten, wären die Stimmen derjenigen lauter geworden, die den NVV ohnehin für tot erklären. Nun besteht weiterhin die Chance, das Vertragsregime auch im 21. Jahrhundert zu erhalten und zu stärken. Ob dies gelingt wird – wie US-Präsident Obama nach der Überprüfungskonferenz hervorhob8 – wird vor allem vom Fall Iran abhängen. Nur wenn Teheran daran gehindert werden kann, seinen derzeitigen nuklearen Kurs fortzusetzen, wird sich die NVV-Überprüfungskonferenz 2010 als wichtiger Markstein auf dem Weg zu einer sichereren Welt erweisen.
Art. I: Die Kernwaffenstaaten verpflichten sich, Kernwaffen nicht weiterzugeben. Sie dürfen auch keinem anderen Staat die Verfügungsgewalt über sie gestatten.
Art. II: Die Nichtkernwaffenstaaten dürfen Kernwaffen oder die Verfügungsgewalt über sie nicht annehmen.
Art. III: Die Nichtkernwaffenstaaten verpflichten sich, mit der IAEO Sicherungsmassnahmen zu vereinbaren. Dadurch soll verhindert werden, dass friedliche Kernenergieprojekte zu militärischen Zwecken missbraucht werden.
Art. IV: Programme zur friedlichen Nutzung der Kernenergie dürfen nicht beeinträchtigt werden; die Vertragsparteien verpflichten sich zu weitmöglichstem Austausch von Ausrüstungen, Materialien und Informationen.
Art. VI: «Jede Vertragspartei verpflichtet sich, in redlicher Absicht Verhandlungen zu führen über wirksame Massnahmen zur Beendigung des nuklearen Wettrüstens in naher Zukunft und zur nuklearen Abrüstung sowie über einen Vertrag zur allgemeinen und vollständigen Abrüstung unter strenger und wirksamer internationaler Kontrolle».
Art. X: Unter Einhaltung einer dreimonatigen Kündigungsfrist kann jeder Vertragsstaat unter Verweis auf Ereignisse, die eine Gefährdung der höchsten Interessen des Landes darstellen, den NVV verlassen.
Der komplette Vertragstext ist abgedruckt in: German Federal Foreign Office (Ed.), Preventing the Proliferation of Weapons of Mass Destruction. Key Documents, Berlin 2006, S. 1-5.
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