FriZ - Editorial aus Nr. 6/2003

Friedenspolitik ist eine aussenpolitische Querschnittaufgabe

Einigen jüngeren Zeitungsartikeln zufolge hat Aussenministerin Micheline Calmy Rey die Schweizerische Aussenpolitik durcheinandergewirbelt. "Ihre" Genfer Nahost-Friedensinitiative oder die Irak-Konferenz im Vorfeld des US-Angriffes werden als Beispiele für einen neuen Stil angeführt, der von den einen gelobt, von den AnhängerInnen der traditionellen "leisen" Diplomatie aber auch als laut und kontraproduktiv kritisiert wurde. In der natürlichen Tendenz der Medien Inhalte zu personalisieren, geht leicht unter, dass Calmy Rey hiermit eine Politik umsetzt, die lange vor ihrem Amtsantritt definiert wurde: Im aussenpolitischen Bericht 2000 des Bundes unter dem Leitspruch "Präsenz und Kooperation" heisst es wörtlich: "Im Schweizerischen Staatssystem, das auf der weitgehenden Mitwirkung von Volk und Ständen beruht, muss auch die Aussenpolitik eine Angelegenheit aller sein." Und weiter: "Deshalb kommt dem Bundesrat die Aufgabe zu, seine Aussenpolitik im dauernden Dialog mit der schweizerischen Öffentlichkeit und den zahlreichen innenpolitischen Akteuren zu führen." Schon Calmy-Reys Vorgänger Deiss hatte verstanden, dass auch Aussenpolitik verkauft werden will. Aber während er lieber Reden vor ausgewähltem Publikum hielt, schien sie sich nicht einmal anstrengen zu müssen, um seine spärliche Medienpräsenz umgehend in den Schatten zu stellen.

Von der Lähmung zur neuen Aussenpolitik

Auch was die eigentlichen Inhalte dieser Politik betrifft, mag die direkte Art der Aussenministerin die eine Seite sein, die andere aber ist eine langfristige Aufbauarbeit. Grob vereinfacht lässt sich diese unterteilen in eine Planungsphase in den 90er Jahren und eine erste Umsetzungsphase in der soeben abgeschlossenen Legislaturperiode 2000-2003. Dabei ist auch der UNO-Beitritt der Schweiz allenfalls ein - gewiss bedeutungsvoller - Markstein auf diesem Weg und wäre ohne die vorgängige Entwicklung gar nicht möglich gewesen.

Die Ablehnung des UNO-Beitrittes löste 1986 eine erhebliche aussenpolitische Lähmung aus. Diese wich nach dem EWR-Nein vom 6. Dezember 1992 in den progressiveren Kreisen von Politik und Verwaltung einem fast schon verzweifelten Willen, sich gegen die sich abzeichnende vollständige Isolation zu stemmen: Die Schweiz sollte dabei sein, wo dies noch irgend möglich schien - egal ob beim zivilen Internationalen Währungsfond IWF oder bei der militärischen Partnerschaft für den Frieden PfP. Vor genau zehn Jahren erschien der "Bericht über die Aussenpolitik der Schweiz in den 90er Jahren" samt einem nochmals so dicken "Neutralitätsbericht" als Anhang1. Diplomatisch und in einer Form verfasst, die möglichst niemanden vor den Kopf stossen sollte, hielt er doch unmissverständlich fest, dass die Wahrung der Landesinteressen und die Verwirklichung der schweizerischen aussenpolitischen Zielsetzungen (die bereits nicht unähnlich den heutigen Formulierungen in der Bundesverfassung artikuliert wurden) nur in der internationalen Zusammenarbeit gelingen können. Erwähnt wurden auch die Defizite im vorhandenen aussenpolitischen Instrumentarium.

Die Planungsphase

Die darauf folgende, zuvor als "Planungsphase" bezeichnete Zeit, war gewiss keine Periode der Untätigkeit: Als Beispiele seien nur der Schweizer Beitritt zur Genfer Abrüstungskonferenz und zur Partnerschaft für den Frieden oder die Übernahme des OSZE-Vorsitzes 1996 erwähnt. Diese Aktivitäten wahren verbunden mit einer Vielzahl von ??? und Lernprozessen: von der zunehmenden Bedeutung der multilateralen Kooperation im Konfliktmanagement über die Beschränktheit der eigenen personellen und finanziellen Mittel, die Unzulänglichkeit des verfügbaren Wissens und dem Mangel an systematisch ausgewerteten Erfahrungen bis hin zum Konzept der Multi-Track-Diplomatie, welches die entscheidende Bedeutung auch nichtstaatlicher und lokaler Akteure in der Konfliktlösung postuliert, flossen zahlreiche Erfahrungen und Erkenntnisse in die Weiterarbeit ein. Auch das nationale Forschungsprogramm 422 zur Aussenpolitik der Schweiz hat zahlreiche Impulse geliefert.

Die Umsetzungsphase

An der Schwelle von der Planungs- zur Umsetzungsphase stehen eine Reihe von bundesrätlichen Berichten3, allen voran der aussenpolitische Bericht 2000, der bis heute die Grundlage für die Schweizerische Aussenpolitik ist, sowie die Reorganisation des Departements, bei der durch die Schaffung der politischen Abteilung IV die "Friedensfördernden Massnahmen" auch eine strukturelle Aufwertung erfuhren. Auf dem Fusse folgte die Behebung einiger der erkannten Defizite durch die Einführung neuer Instrumente: erwähnenswert sind der Expertenpool, die Schaffung des Postens eines Botschafters für Konfliktlösung und vor allem die Gründung des Koff4.

Letzteres entfaltet trotz seines bescheidenen Budgets eine beeindruckende Vielfalt von Aktivitäten und ist schon nach wenigen Jahren aus dem friedenspolitischen Gremiendschungel kaum mehr wegzudenken. Dies nicht nur dank der Qualität seiner Arbeit, sondern auch weil es der Ort ist, an dem der Dialog zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Organisationen aufrecht erhalten wird. Letztere mögen zwar noch nicht den Stellenwert nichtstaatlicher Partner etwa im Bereich des Umweltschutzes erreicht haben; angesichts der Vielfalt der meist kleineren Organisationen im friedenspolitischen Umfeld ist der Dialog aber auch komplexer. Gerade deshalb ist das Koff unersetzlich.

Gefordert ist ein neues Konzept "Friedensfördernde Massnahmen"

Ein Jahr nach dem Vollzug des Uno-Beitrittes hat das zu bewältigende Aufgabenpensum weiter zugenommen. Bereits hat die Schweiz verschiedene zusätzliche wichtige Posten in internationalen Organisationen bekommen. Zuletzt erhielt sie im November 2003den Vorsitz der in New York ansässigen Mine Action Support Group MASG5 für die Jahre 2004/05. (Weitere solche Ernennungen finden Sie im Artikel von Remo Gysin auf Seite XY dieser friZ.)

Gewiss kann die Schweiz qualifizierte Vorarbeit auf verschiedenen Spezialgebieten vorweisen. Aber sie hat solche prestigeträchtigen Pöstchen auch explizit angestrebt und muss nun klarmachen, wie sie das entsprechende Aufgabenvolumen bewältigen will.

Vielleicht wäre da ein neues Konzept Friedensfördernde Massnahmen für die beginnende Legislaturperiode fällig, welches nahe genug an der operativen Ebene Strategien für den Umgang mit den gestiegenen Herausforderungen aufzeigt und die prioritären Ziele und Aktivitäten für die nächsten vier Jahre zusammenfasst. Insbesondere wäre darin auch aufzuzeigen, welcher Stellenwert den Aktivitäten im Rahmen der OSZE und des Europarates zukommen soll.

Kohärenz heisst das aussenpolitische Fernziel

Die grösste Herausforderung aber liegt in der Verwirklichung einer gesamthaft kohärenten Politik der Förderung von Frieden und Menschenrechten. "Innen- und Aussenpolitik sind untrennbar miteinander verknüpft", steht im aussenpolitischen Bericht 2000. Und die Forderung nach einer kohärenten, einheitlichen Aussenpolitik weiter hinten im Bericht hat gewiss keinen Neuigkeitswert.

Auch wenn er mit "Auswärtige Angelegenheiten" überschrieben ist, verpflichtet nämlich Artikel 54 der Bundesverfassung nicht etwa das EDA, sondern alle Organe des Bundes dazu, "zur Linderung von Not und Armut in der Welt, zur Achtung der Menschenrechte und zur Förderung der Demokratie, zu einem friedlichen Zusammenleben der Völker sowie zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen" beizutragen. Wie beispielsweise auch bei der Gleichstellung der Geschlechter und dem Diskriminierungsverbot (BV Art. 8, "Rechtsgleichheit") handelt es sich um eine Querschnittaufgabe, die alle Politikbereiche angeht. Und ganz vieles davon beginnt hier in der Schweiz.

In den übrigen Departementen scheint diese Botschaft jedoch noch erst teilweise angekommen zu sein. Es ist aufgrund der Interessenlage und der vorhandenen Sachkenntnis zwar folgerichtig, aber eben auch symptomatisch, dass zum Beispiel der Auftrag zur Unterbreitung eines Vorschlages zur Schaffung einer eidgenössischen Menschenrechtsinstitution an das EDA erging und nicht beispielsweise an das Justiz- und Polizeidepartement. Auch sind alle Departemente - in unterschiedlichem Umfang - für aussen- und friedenspolitisch relevante Aufgabengebiete verantwortlich. Von diesen listet Boris Bögli auf Seite XY vor allem jene auf, welche die sogenannte Entwicklungszusammenarbeit betreffen - thematisiert die Zielkonflikte, die dabei vorprogrammiert sind.

Die Juristin Erika Schläppi stellt in ihrem Artikel auf Seite XY einen Ansatz zum konstruktiven Umgang mit solchen Konflikten aus völker- und staatsrechtlicher Sicht vor. Dass die geforderte Qualität und Transparenz der dabei vorzunehmenden Interessenabwägung mit erheblichem Aufwand verbunden ist, liegt auf der Hand. Hier bleibt also noch viel zu tun in der schweizerischen Aussenpolitik.

von Peter Schneider, Mitglied der friZ-Redaktion.


Fussnoten

1 "Bericht über die Aussenpolitik der Schweiz in den 90er Jahren", (1993: www.eda.admin.ch/eda/g/home/recent/rep/forpol.Par.0002.UpFile.pdf/rp_931129_for eignpol_g.pdf ), die Neuauflage "Bericht über die Aussenpolitik der Schweiz" (2000: www.eda.admin.ch/eda/g/home/recent/rep/forpol.html

2 NFP 42: www.snf.ch/NFP /nfp42/home.htm

3 Im weiteren gemeint sind der "Bericht über die humanitäre

Dimension der Schweizerischen Aussenpolitik" (1999: www.eda.admin.ch/eda/g/home/foreign/hupol/humdim.html ), der "Sicherheitspolitische Bericht 2000" (1999: www.pfp.admin.ch/online/documents/sipo2000_d.PDF ) sowie der "Bericht über die Menschenrechtspolitik der Schweiz" (2000: www.eda.admin.ch/eda/g/home/foreign/huright.Par.0003.UpFile.pdf/rp_000216_human pol_g.pdf ), der "Bericht über die Rüstungskontroll- und Abrüstungspolitik" (2000) und der Bericht mit dem Titel "Neutralitätspraxis der Schweiz" (2000: www.eda.admin.ch/eda/g/home/recent/rep/neutral/neut00.Par.0002.UpFile.pdf/rp_000830_neut2000_g.pdf ) von einer interdepartementalen Arbeitsgruppe und schliesslich departementsintern das Konzept "Friedensfördernde Massnahmen für die Legislaturperiode 2000-2003".

2 Vgl. friZ Nr. 2/2001

3 Die MASG ist ein internationa-les Forum für die wichtigsten

Geberstaaten und umfasst 26 Mitglieder. Sie fördert den Informationsaustausch der Mitgliedsländer und der Uno-Vertreter. Im

letzten Jahr wurden zudem auch Feldmissionen in Eritrea, Afghanistan und auf dem Balkan durchgeführt, um laufende Aktivitäten zu evaluieren.


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