Seit den 50er Jahren wird die UNO mit einem regelrechten Sperrfeuer von Management-Studien, politischen Analysen, Reformvorschlägen und gelegentlich auch eigentlichen Reformen bedacht.
Verschiedene Generalsekretäre haben substanzielle Änderungen in der UN-Verwaltung durchgesetzt – im Schnitt etwa alle acht Jahre: 1953-56 (Dag Hammarskjöld), 1964-66 (U Thant), 1974-77 (Kurt Waldheim), 1985-86 (Pérez de Cuéllar) und 1992-1997 (Boutros-Ghali). Zahlreiche dieser Reformen besassen versteckten politischen Charakter, aber die politischen Ziele wurden durch einen technokratischen Jargon und Allgemeinplätze verdeckt.
Nur wenige der ReformerInnen sind bereit zuzugeben, dass die komplexe und wenig effiziente UN-Maschinerie ein Ergebnis der tiefen politischen Uneinigkeit unter ihren Mitgliedern ist. In einer von tiefen Kluften zwischen Arm und Reich, Macht und Ohnmacht beherrschten Welt ist es klar, dass Interessengegensätze alle Reformanstrengungen bestimmen und dafür sorgen, dass die UNO eine widersprüchliche und uneinige Institution bleibt.
Bei ihrer Gründung wurde die UNO in hohem Grade dezentral strukturiert und die Macht zwischen dem Generalsekretariat sowie verschiedenen spezialisierten Agenturen und anderen Organen aufgeteilt. Seit 1945 haben die Mitgliederstaaten der UNO Dutzende von neuen Agenturen, Programmen, Fonds und anderen operativen Einrichtungen angefügt, die alle ebenfalls relativ autonom funktionieren. Interne Auseinandersetzungen sind unvermeidlich, die Macht des Generalsekretariats ist beschränkt. UNO-Agenturen verfolgen oft gegensätzliche Ziele – oder verzichten zumindest auf eine effektive Koordination untereinander. Selbst in den zentralen UNO-Programmen finden sich selten klar definierte Zwecke oder einheitliche Strukturen.
Entscheidungsgremien vermehren sich genauso wie die administrativen Einrichtungen. Die Zahl der Sitzungen innerhalb der UNO ist stark angestiegen, ebenso wie die Ausgaben für DolmetscherInnen, Übersetzungen und Berichte. Es gibt sehr viele Doppelspurigkeiten. Angesichts der enormen Bandbreite der Fragen, mit denen sich die UNO befasst, und der tiefgehenden Differenzen unter den Mitgliedstaaten, ist es jedoch fast schon ein Wunder, dass die Architektur der Organisation bisher überhaupt so gut funktioniert hat.
ReformerInnen aller politischen Lager sind sich darüber einig, dass das Generalsekretariat der UNO neu strukturiert werden muss, um besser zu funktionieren – und kein Mitgliedstaat ist mehr darauf erpicht als die USA. Aber indem sie die UNO-Budgets zerfetzten, blockierten die Vereinigten Staaten in den vergangenen Jahren einen Ausbau der EDV-Infrastruktur, der für eine grössere Effizienz der UNO notwendig gewesen wäre. Und mit ihrem Druck für eine Redimensionierung der UNO sorgen die USA für Unsicherheit und sinkende Moral unter den Angestellten, was beides der Effizienz der Organisation nicht gerade förderlich ist.
Die erste Runde der aktuellen "UNO-Reformen" lancierte Boutros Boutros-Ghali zu Beginn seiner Amtszeit im Februar 1992. Der neue Generalsekretär feuerte 14 Top-Kader und schaffte ein Dutzend operative UNO-Einrichtungen ab. Er habe sich weitherum beraten lassen und 22 verschiedene Reorganisationsvorschläge studiert, erklärte Boutros-Ghali damals; aber gemäss gutunterrichteten Quellen hatte die UNO-Mission der USA einen entscheidenden Einfluss auf den Ausgang. Das Centre for Transanational Corporations (TCC, Zentrum für transnationale Konzerne) jedenfalls, eine der meistbeachteten UNO-Einrichtungen, löste sich nach 1992er Reformen buchstäblich in Luft auf – offensichtlich ein Opfer der jahrelangen Kampagne der Internationalen Handelskammer. Gleichzeitig stufte Boutros-Ghali die Abrüstungsanstrengungen der UNO zurück und konzentrierte die Entwicklungshilfearbeit der UNO auf "technische Unterstützung". Ausserdem verloren damals alle Frauen in der UNO- Spitze ihren Posten. Nach diesen frühen ‚Reformen‘ verzichtete Boutros-Ghali jedoch auf weitere Umstrukturierungen, wahrscheinlich, weil der Gegendruck zu gross wurde.
Seither hat das Reden über Reformen immer mehr zugenommen. Im Zuge des 50-Jahr-Jubiläums lieferten buchstäblich Dutzende von Kommissionen und Arbeitsgruppen Veränderungsempfehlungen ab. In öffentlichen Ansprachen war oft die Rede von einer Welt der "NachbarInnen", vom Geist der Zusammenarbeit und Solidarität, aber hinter vorgehaltener Hand sprachen die gleichen ReformerInnen von traditionelleren und weniger idealistischen Zielen.
Viele der Reformvorschläge aus den USA und Europa wollen die UNO "stromlinienförmiger" machen, ihr Budget kürzen und sie in einem Geist der Effizienz und Realismus "neu erfinden". Die Sprache vieler dieser ReformerInnen übermittelt vordergründig eine Botschaft mit technokratischen und apolitischen Zielen, dahinter verbergen sich aber oft konservative, neoliberale Absichten. Einige Vorschläge möchten die UNO-Aktivitäten im ökonomischen und sozialen Bereich abbauen und den Bretton Woods-Institutionen übergeben – oder sie gar den Kräften des freien Marktes überlassen.
Seit 1994 hat die Generalversammlung fünf Arbeitsgruppen zur Diskussion verschiedener Reformaspekte der UNO eingesetzt (s. Kasten oben). Die Arbeitsgruppen treffen sich hinter verschlossenen Türen; weder Presse, NGO oder die Öffentlichkeit haben Zutritt. Obwohl diese Arbeitsgruppen äusserst wichtige Themen besprechen, die unter Umständen das Leben aller Menschen betreffen, unterliegen sie keiner Rechenschaftspflicht gegenüber der Öffentlichkeit. Darin liegt ein grosses Missbrauchspotential, indem mächtige und finanzstarke Regierungen andere Staaten auf ihre Linie zu zwingen versuchen.
Trotz solcher Druckversuche stecken die Arbeitsgruppen aber praktisch seit Beginn in einer Sackgasse. BeobachterInnen führen verschiedene Gründe für die fehlenden Fortschritte an, sind sich aber weitgehend darin einig, dass der Hauptgrund dafür in einem Konflikt liegt: Die reichen und mächtigen Staaten wollen ihre Vormachtstellung innerhalb der UNO behaupten (oder gar ausbauen), während die "Kleinen" (deren Bevölkerung die grosse Mehrheit der Menschheit stellt) für mehr Einfluss kämpfen und eine ausgeglichenere und demokratische globale Entscheidungsstruktur anstreben.
Seit dem Beginn des aktuellen Reformprozess 1993 fordern die NGO Zutritt zu den Arbeitsgruppen. Verschiedene Male haben Vorsitzende der Generalversammlung und einzelner Arbeitsgruppen versprochen, eine Form der NGO-Konsultation einzubauen. Daraus ist bis heute nichts geworden, weil die einflussreichsten Staaten darauf beharren, dass die Türen der Arbeitsgruppen fest geschlossen bleiben.
Zahlreiche NGO, darunter auch das Global Policy Forum (GPF), haben sich zusammengeschlossen, um ihrer Forderung nach mehr Transparenz der Reformdiskussionen Nachdruck zu verleihen. GPF publiziert ausserdem auf seiner Website1 die Ansichten der NGO zu den wichtigsten Reformaspekten (v.a. UNO-Sicherheitsrat und –Finanzen), darunter auch der Bericht "NGO and the United Nations: Report for the Secretary General (June 1999)", der 55 Empfehlungen zur UNO-Reform aus Sicht von Nichtregierungsorganisationen enthält.
1 www.globalpolicy.org/reform * James Paul ist Mitarbeiter von Global Policy Forum (GPF). Der vollständige Text wurde auf der Website von GPF (www.globalpolicy.org/reform/analysis.htm) publiziert. Kürzung und Übersetzung: db.Die UNO steckt seit der Initiative des damaligen Generalsekretärs Boutros-Ghali 1992 in der längsten Reformperiode ihrer Geschichte. Im Vorfeld des fünzigjährigen Bestehens der UNO (1995) hat die Generalversammlung insgesamt fünf Arbeitsgruppen eingesetzt: je eine zur Agenda für den Frieden, zur Agenda für Entwicklung, zur Reform des Sicherheitsrates, zu den UNO-Finanzen sowie zur Stärkung des UNO-Systems. Die Diskussionen lassen sich grob in zwei Stränge einteilen: Zum einen ging und geht es um eine inhaltliche Neuausrichtung der Weltorganisation (z.B. bei der Umsetzung der Agenden für den Frieden und für Entwicklung), zum anderen um eine administrative Sanierung und betriebswirtschaftliche Durchforstung der UNO-Verwaltung. Die bisherigen Ergebnisse sind ernüchternd:
AG Agenda für Entwicklung: Als einzige Arbeitsgruppe hat sie im Juni 1997 einen umfassenden Abschlusstext vorgelegt. Darin wird der Globalisierung recht unkritisch das Wort geredet und eine engere Zusammenarbeit der UNO mit Weltbank, Weltwährungsfonds und Welthandelsorganisation einerseits sowie mit der Wirtschaft gefordert.
AG Agenda für den Frieden: Hauptstreitpunkte dieser Arbeitsgruppe sind zum einen die Diskussion darüber, wer wann und über welche Sanktionen in der UNO entscheidet; zum anderen die Debatte über eine eigenständige Eingreiftruppe der UNO. Wegen der weit auseinander liegenden Interessen ist ihre Arbeit bis auf weiteres sistiert. Generalsekretär Kofi Annan hat in letzter Zeit jedoch mehrfach eine "Überprüfung der Sanktionsinstrumente" der UNO bei schweren Menschenrechtsverletzung gefordert.
AG Sicherheitsrat: Ebenfalls in einer Sackgasse steckt die Debatte um die Veränderungen des Sicherheitsrates. Der grösste gemeinsame Nenner ist, dass eine Erweiterung des Gremiums wünschenswert wäre. Während die grosse Mehrheit der UNO-Mitgliedstaaten die heutige Zusammensetzung und insbesondere das Vetorecht der fünf permanenten Sicherheitsratsmitglieder für äusserst unbefriedigend hält, sind die USA, Russland, China, Frankreich und Grossbritannien ebenso entschlossen, daran festzuhalten. Keine Chance hatten bisher auch die Bestrebungen Japans und Deutschlands um einen fixen Sicherheitsratssitz.
AG UNO-Finanzen: Grundvoraussetzung für eine grössere Eigenständigkeit der UNO wären eigene Einnahmen. Die Diskussion über das Recht zur Erhebung einer internationalen Steuer zu diesem Zweck ist aber ebenfalls nicht vom Fleck gekommen. Zwar haben die USA mittlerweile einen Teil ihrer ausstehenden UNO-Beiträge nachgezahlt – sie haben aber dafür auch einige Zugeständnisse an ihre neoliberale Politik durchgesetzt (kein Budgetwachstum, Kürzung des UNO-Mitarbeiterstabes um 10% etc.).
AG Stärkung der UNO: Typisch für die ganze UNO-Reformdiskussion sind die Auseinandersetzungen in dieser Arbeitsgruppe: Während die Grossen wie die USA oder die übrigen OECD-Staaten unter einer Stärkung des UN-Systems einen Ausbau ihres eigenen Einflusses verstehen, kämpfen die vielen Kleinen für ein echtes "empowerment" der UNO gegenüber den Einzelstaaten – bisher erfolglos.
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